Избирательное право и избирательный процесс

Избирательное право имеет свои источники. Под источником избирательного права понимается форма выражения правовых норм в законодательстве и правовых актах, содержащих нормы, регулирующие избирательные отношения.

Избирательное законодательство – это комплекс нормативных правовых актов различной юридической силы, связанных с регулированием общественных отношений в области электоральных прав российских граждан при проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, а также в межвыборный период.

Система источников избирательного права характеризуется взаимосвязью и иерархией правовых актов, основными из которых являются:

Характеризуя систему источников избирательного права можно  выделить две группы. Во-первых, общепризнанные принципы и нормы международного права, равно как и международные договоры Российской Федерации, во-вторых, нормативные правовые акты национального законодательства.

Отнесение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации к источникам национальной системы права напрямую вытекает из текста Конституции Российской Федерации, которая предусматривает, что эти акты являются составной частью правовой системы Российской Федерации (ст. 15). Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Основные международные источники избирательного права:

• - Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной ассамблеей ООН в 1948 году;
• - Международный пакт о гражданских и политических правах 1996 года;
• - Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с протоколами к ней;
• - Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года;
• - Европейская хартия местного самоуправления от 15 ноября 1985 г.;
• - Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, принятую на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза 26 марта 1994 г.
• - Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных обязанностях человека от 25 мая 1995 г.

Статья 21 Всеобщей декларации прав человека провозглашает:

1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей.
2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране.
3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.

В Международном пакте о гражданских и политических правах человека провозглашается, что полномочия на власть должны основываться на волеизъявлении народа, выраженном на регулярных и подлинных выборах.

Нормы документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года не только углубили содержание избирательных прав и свобод, закрепленных ранее в различных международных соглашениях, но и определили параметры общества, в котором действительно возможна полная реализация прав человека, признанных на международном уровне. Среди них: необходимость проведения периодических выборов, обеспечивающих на практике свободное выражение мнения избирателей; разумность временных промежутков между выборами; наличие представительной по своему характеру формы правления; обязанность государственных властей действовать способами, совместимыми с соблюдением конституции и законов; четкое разделение между государством и политическими партиями и т.д.

Значение международных договоров в качестве источников российского избирательного права состоит в том, что они закрепляют общепризнанные стандарты подлинных, демократических, свободных, периодических и нефальсифицированных выборов, ориентируют национальное законодательство на безусловное следование соответствующим предписаниям, предполагают возможность применения положений международных обязательств Российской Федерации в случае возникновения коллизий между нормами международных договоров и положениями избирательного законодательства.

Основную часть источников избирательного права составляет национальное избирательное законодательство Российской Федерации, под которым понимается совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с осуществлением права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Избирательное законодательство включает в себя основную информацию о правилах, которым должны следовать участники электоральных отношений при реализации конституционных политических прав и граждан России.

В качестве образующих его структуру выделяют следующие элементы:

• - федеральное избирательное законодательство;
• - избирательное законодательство субъектов Российской Федерации;
• - нормотворческие акты местного самоуправления по вопросам избирательного права.

1. Основополагающую позицию в системе федеральных источников избирательного права занимает Конституция Российской Федерации. В ней находит закрепление республиканская форма правления (ст. 1), основополагающие принципы избирательного права, признание свободных выборов как непосредственного выражения власти народа (ст. 3). В Конституции закрепляется право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32); регулируются принципиальные вопросы проведения выборов Президента Российской Федерации (ст. 81) и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (ст.ст.95-97); оговаривается необходимость муниципальных выборов в системе местного самоуправления в России (ст. 130). Эти положения Конституции оказывают прямое воздействие на формирование избирательного права, являются базисными элементами законодательства о выборах.

В действующей Конституции РФ расширена конституционная регламентация принципов избирательного права. Наряду с традиционными принципами всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании закрепляется свобода выборов; участие общественности в организации и проведении выборов; сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательной системы; гласность выборов; состязательность кандидатов и блоков; равные возможности кандидатов; общественный контроль за соблюдением избирательных процедур; юридическая защищенность избирателей и кандидатов; отказ от императивного мандата.

Особое место среди региональных источников избирательного права занимают конституции (уставы) субъектов Российской Федерации. Применительно к избирательному праву их значение преломляется в том, что они закрепляют правовые основы построения органов государственной власти и местного самоуправления соответствующих регионов, а также устанавливают исходные положения реализации гражданами права избирать и быть избранными на региональных и муниципальных выборах.

В конституциях и уставах некоторых субъектов Федерации имеются главы, посвященные выборам и референдуму. Однако в Уставе Тюменской области[1] такой раздел отсутствует.

2. Основой избирательного законодательства являются федеральные законы Российской Федерации. Именно в них воплощаются главные элементы механизма правового обеспечения избирательных отношений.

Федеральное избирательное законодательство охватывает комплекс нормативных правовых актов различной юридической силы, в той или иной степени связанных с регулированием общественных отношений, опосредующих осуществление электоральных прав российских граждан при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в межвыборный период.

К главным функциям федерального избирательного законодательства относится регулирование избирательных прав граждан Российской Федерации, закрепление основных гарантий избирательных прав российских граждан, исчерпывающая регламентация правового режима федеральных выборов, определение общих принципов проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Особое место среди федеральных законодательных актов занимает Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017).[2] Этот закон регулирует процедуры выборов во все звенья органов государственной власти и включает регламентацию механизм правового, организационного, финансового и информационного обеспечения выборов, а именно: порядок образования избирательных округов и избирательных участков; регистрации (учета) избирателей; составления списков избирателей; формирования системы избирательных комиссий; процедуру выдвижения кандидатов; порядок сбора подписей в поддержку выдвинутых кандидатов; статус их доверенных лиц; принципы организации и проведения предвыборной агитации, процедуру голосования и подведения итогов выборов; осуществления контроля за подсчетом голосов; механизм финансирования выборов; гарантии юридической защиты субъектов электоральных отношений; порядок обжалования решений и действий избирательных комиссий; ответственность за нарушение избирательного законодательства.

Регулирование избирательных прав граждан составляет прерогативу федерального законодательства. Это полностью соответствует ст. 71 п. «в» Конституции Российской Федерации, которая относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации, что предполагает необходимость регламентации объема и содержания избирательных прав граждан только на федеральном уровне.

Важнейшей задачей федерального законодательства является закрепление основных гарантий избирательных прав граждан. Так как защита прав и свобод человека и гражданина рассматривается Конституцией России (ст. 72 п. "б") в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, гарантирование избирательных прав не может быть сосредоточено только в федеральных законах. На федеральное законодательство ложится обязанность закрепления основных гарантий избирательных прав и свобод, обеспечивающих на всей территории Российской Федерации соблюдение единых демократических избирательных стандартов и их реализацию при проведении различных видов выборов. Федеральные (основные) гарантии избирательных прав имеют универсальный характер. Они могут быть изменены или отменены только посредством внесения изменений в федеральные законы. Вместе с тем, федеральное законодательство не обладает в этой сфере монополией, поскольку в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 1 ч. 3) законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав, дополняющие федеральные гарантии.

Определение правового режима федеральных выборов составляет прерогативу федеральных избирательных законов. Их организация и проведение могут осуществляться только в соответствии с требованиями Конституции России и федеральных законов.

Правовому регулированию федеральных выборов посвящены два специальных закона: Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации»[3] и Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[4].

Общие принципы проведения региональных и муниципальных выборов закрепляются федеральными законами, посвященными регулированию основ организации региональной и муниципальной власти. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[5] и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[6] содержат целый ряд норм, которые устанавливают принципиальные правила региональных и муниципальных выборов, имеющие абсолютно оригинальный характер и совершенно не дублирующие положений иных актов избирательного законодательства.

Федеральное законодательство регламентирует создание и функционирование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы»[7].

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях[8] и Уголовный кодекс Российской Федерации[9] обеспечивают гарантии демократического избирательного процесса. В них затрагиваются отдельные институты избирательного права, уточняются имеющиеся для правового обеспечения выборов категории, регулируются смежные с избирательными правами граждан социальные явления, оказывающие воздействие на процесс их осуществления.

Источниками избирательного права являются также такие федеральные законы, как Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации",[10] Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"[11] и другие законодательные акты федерального уровня.

Законы также являются наиболее многочисленными источниками избирательного права и в субъектах Российской Федерации. В настоящее время сложилось три основных формы законотворческой деятельности в сфере регулирования избирательных отношений на региональном уровне. Во-первых, принятие отдельных законов, посвященных различным видам региональных и муниципальных выборов. Этот способ законодательного регулирования электоральных отношений характерен для большинства субъектов Федерации. Во-вторых, объединение региональными законами регламентации различных видов выборов. В-третьих, принятие избирательных кодексов, комплексно регулирующих круг вопросов, относящихся ко всем видам региональных и муниципальных выборов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Например Избирательный кодекс (закон) Тюменской области (с изменениями на: 14.02.2017)[12]

К источникам избирательного права Российской Федерации относятся также подзаконные нормативно-правовые акты. Актами Президента Российской Федерации и Правительства РФ могут регулироваться отдельные аспекты организационного, информационного, технического и иного обеспечения деятельности избирательных комиссий и органов исполнительной власти по реализации избирательных прав граждан. Примером такого рода актов может служить:

• - Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1995 г. "Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы"[13].
• - Распоряжение Правительства РФ от 22 июня 2015 г. № 1152-р «Об определении ОАО "Тюменский дом печати" единственным на территории Тюменской области поставщиком (подрядчиком, исполнителем), у которого организующие соответствующие выборы, референдум комиссии или по их решению соответствующие нижестоящие комиссии осуществляют закупки бюллетеней, открепительных удостоверений и специальных знаков (марок), содержащих не более одного защитного элемента»[14].

В системе подзаконных нормативных актов источниками избирательного права являются инструктивные материалы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и территориальных комиссий субъектов Федерации. Они оказывают существенное влияние на формирование федерального избирательного законодательства, которое может выражаться как в прямой, так и в косвенной форме. Акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации обеспечивают единообразное применение федеральных избирательных законов; оказывают правовую, методическую и организационно-техническую помощь избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации. ЦИК РФ наделена правом издавать акты, разъясняющие положения федеральных законов о выборах, а также рекомендующие определенные модели правового регулирования избирательных отношений на региональном и муниципальном уровнях их реализации. Так, по инициативе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации подготовлено девять модельных законов, на базе которых представительные органы государственной власти субъектов Федерации получили возможность разработать и принять законы, соответствующие современному уровню демократических представлений об организации и проведении выборов.

Самостоятельным подзаконным источником регионального избирательного права являются акты избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Они могут быть посвящены как регламентации внутриорганизационной деятельности избирательных комиссий, так и разъяснению порядка применения региональных законов о выборах.

Самостоятельным источником избирательного права являются нормативные акты органов местного самоуправления. Это полностью соответствует назначению муниципального нормотворчества, одновременно преследующего цели создания (изменения, отмены) правовой нормы и решения вопросов местного значения. Под таким углом зрения акты нормотворчества местного самоуправления по вопросам избирательного права могут иметь место только в случаях, когда они в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации направлены на регулирование конкретных аспектов муниципальных избирательных отношений.

Среди нормотворческих актов местного самоуправления занимают уставы муниципальных образований. Устав муниципального образования городской округ город Тюмень (Устав города Тюмени) принят решением Тюменской городской Думы от 16.03.2005 № 162 (с изм. и доп.)

Нормотворчество муниципальных образований в сфере избирательного права может проявляться и в форме актов соответствующих избирательных комиссий.

К источникам избирательного права следует также отнести постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации по проблемам реализации избирательного права. Это, в частности: постановления Конституционного Суда Российской Федерации[15]:

1) от 10 июня 1998 г. по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

2) от 2 февраля 1998 г. по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г.;

3) от 21 июня 1996 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан";

4) от 10 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 г.; от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания";

5) от 3 ноября 1997 г. по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" и др.

Во всех постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации подняты и решены интересные теоретические вопросы.

Например: в связи с вопросом о правомерности голосования "против всех кандидатов" Конституционный Суд РФ разъяснил, что свободные выборы предполагают право избирателей выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования. Воля избирателя может быть выражена не только голосованием "за" или "против" отдельных кандидатов, но и в форме голосования "против всех" внесенных в избирательный бюллетень кандидатов. Такое волеизъявление в условиях свободных выборов означает не безразличное, а негативное отношение избирателей ко всем зарегистрированным и внесенным в избирательный бюллетень по данному избирательному округу кандидатам.

---

[1] Устав Тюменской области Принят областной Думой 15 июня 1995 года (с изм. и доп.).

[2]Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017) / Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система: база данных.

[3]Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ (ред. от 18.06.2017) "О выборах Президента Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017) / Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система: база данных.

[4]Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ (ред. от 18.06.2017) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017) / Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система: база данных.

[5]Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 07.06.2017) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с. 28.06.2017) / Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система: база данных.

[6]Федеральный закон от 06.10.2003 №N 131-ФЗ (ред. от 07.06.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017) / Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система: база данных.

[7] Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" (с изм. и доп. 25 декабря 2008 г., 8 мая 2010 г., 11 июля 2011 г., 28 декабря 2013 г., 12 марта 2014 г.) / Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система: база данных.

[8] "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 07.06.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2017) /Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система: база данных.

[9] "Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 07.06.2017) /Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система: база данных.

[10] Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 (ред. от 03.04.2017) "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"  / Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система: база данных.

[11] Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 07.06.2017) "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" / Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система: база данных.

[12]Избирательный кодекс (закон) Тюменской области (с изменениями на: 14.02.2017) / Консорциум-кодекс [Электронный ресурс]: http://docs.cntd.ru/document/802032834

[13] Указ Президента РФ от 18 августа 1995 года №861 «Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы"» (с изменениями на 10 июля 2003 года)  / Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система: база данных.

[14] Распоряжение Правительства РФ от 22 июня 2015 г. № 1152-р «Об определении ОАО "Тюменский дом печати" единственным на территории Тюменской области поставщиком (подрядчиком, исполнителем), у которого организующие соответствующие выборы, референдум комиссии или по их решению соответствующие нижестоящие комиссии осуществляют закупки бюллетеней, открепительных удостоверений и специальных знаков (марок), содержащих не более одного защитного элемента / Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система: база данных.

[15]Консультант Плюс [Электронный ресурс]: справочно-правовая система: база данных.